当前位置:首页>统计分析>专题分析

完善农村土地制度 构建稳定和谐社会

时间:2009-12-24 来源: 【字号 小  中  大 分享到:

完善农村土地制度  构建稳定和谐社会

 

土地问题一直是我国“三农”问题的核心。不管是过去、现在、还是将来,土地的收入、就业、保障等基本功能始终是存在的。目前在农民收入多元化的情况下,许多地方的土地收入依然占主导地位。因此,土地对农民的意义不言而喻。然而,人多地少、众多的农业人口与稀缺的耕地资源构成了尖锐的矛盾。随着城市化与工业化进程的加快,使得农村土地利益关系变得十分复杂和紧张。失地农民的数量呈递增的趋势,农村土地纠纷也因此在数量和规模上不断增加。由于我国现行土地征用制度存在一定的缺陷,使得失地农民的相关利益受到了一定程度的侵害,同时又没有相应的社会保障措施加以保护,这些近忧远虑使得失地农民不断上访,有的失地农民甚至采取集体闹事这一激进方式来争取自己的利益。这些都成为阻碍城市化与工业化进程,阻碍和谐社会的构建以及影响社会稳定的重要因素。因此如何解决好农村土地问题已成为社会各界关注的焦点及政府亟待解决的问题。

一、农村土地问题的根源

“三农”问题的核心是农民问题,农民问题的核心是权益问题,而农民最大的权益就是土地权益。从农民个体来讲,土地既是生产资料,又是生活保障,也是就业所在。土地构成农民最大的财富和最大的权益。维护土地权益事关其生存的基本问题。因此,农民会同一切影响和侵害其土地的行为进行抗争—同村民、同村干部、同村委会以及政府和工商企业等等。

海南省第二次农业普查结果显示(见表1),村(居)委会拥有大量土地,它的主要流向有以下几种形式:本村户从集体承包,村集体直接承包出租给单位或非本村农户,全家外出户从户籍所在地村集体承包,全家外出但仍回本地耕种农户,本村户自留地和开荒地,本村户租出承包地、自留地和开荒地。正因为村(居)委会拥有大量土地及处置权,在处置土地上缺乏监督及合法、民主的程序,由此而产生诸多土地纠纷。

1                               单位:亩

合计

村(居)委会拥有

 

农业生产经营单位拥有

 

农户自留地和开荒地

隶属于村、居委会的单位拥有

5942871.00

4911257.00

733436.00

1032367.00

753.00

 

  从农村集体组织来看,在当今绝大多数农村中,“集体”已被虚化,统分结合的双层经营机制已沦为主要是农户经营,集体所能控制的或所拥有的也就是土地所有权了。“集体”对农民的影响也主要体现在土地方面,包括土地承包、土地收益分配、机动地调整、宅基地分配等等,而这些都与农民利益密切相关,农村集体组织对之处理不当就会引起与村民的纠纷。

从政府部门和工商企业来看,政府借助于“土地制度”从农民手里征收土地,通过拍卖等方式从土地中获得了级差地租,增加了地方财政收入;工商企业或借助于政府,或通过土地转让市场获得了开发用地。部分地方由于补偿费不高,安置措施不够周全,农民在得到一定的补偿后,造成部分农民失地又失业,农民为捍卫自己的土地权益,引发了纠纷乃至暴力冲突。

 此外,大量发生的村民自治纠纷也与土地相关,如村务公开要求查账,主要就是针对土地收益及其分配情况;村民选举中的纠纷,诸如贿选、宗族、暴力介入选举,各方当事人的目的都在于获得农村土地资源的控制权,从中谋取更多的利益。还有农民的各种非制度政治参与所引发的冲突,诸如静坐、堵塞交通、暴力冲击政府部门等大都由土地问题引起。

二、当前农村土地纠纷的基本状况

农村土地纠纷主要源于政府征地和村委会土地承包。

(一)征地:制度缺陷引发的社会问题

2004314,由十届全国人大二次会议通过的《宪法(修正案)》规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”也就是说,征地制度必须具备三个条件:1、土地征用是政府的特有权力;2、征用后的土地应用于公共目的;3、征用必须给予补偿。但何为“公共利益”,对其如何界定并未作出明确的解释和规定。同时,《宪法》与《土地管理法》在赋予国家这样一种权力的同时,并未对这种征用权设置范围、制定程序。所以,对公共利益的解释便成为职能部门和行政领导的“自由裁量权”。另外,根据《土地管理法》规定,“任何单位或个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。因此,也就将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目,甚至一些私人经营项目,也都搭上了“公共利益”的便车。因此,此规定意味着,凡不属于该集体经济组织的用地或个人需要使用土地,都要借助政府征地这一途径,都需要政府动用征地权。其后果是,一方面造成寻租行为和腐败现象,另一方面,由于土地的使用是有偿的,政府凭借对土地征用的行政垄断权低价甚至无偿获取了城市建设用地。然后将国有土地在城市二级土地市场差价出售,这其中的差价——净租金成了政府的财政收入,极大地刺激了地方政府征用土地的冲力。如果征地的补偿标准低而导致失地农民“致贫”,或因安置措施不到位而导致“三无(无地可种、无业可就、无社会保障)”失地农民成为社会和谐的隐患。

(二)土地承包:程序缺失引发的纠纷

土地承包产生纠纷是与国家政策调整有直接关联的。九十年代后期,沉重的税费负担导致了许多地方的土地抛荒。土地被抛荒,但税费的任务却没有减少,在上级政府的硬性压力下,许多地方的村级组织不得不想尽各种办法来完成纳税任务,其中将抛荒田转承包成为无奈的选择,在当时的条件下,由于利益效应并不大,抛荒户与承包户没有太大的利益冲突,也就相安无事,然而,到2002年下半年,农村开始税费改革,2004年,国家不仅减免税费,而且还有“两补”,近年来,我省又减免农业特产税,当抛荒户发现土地能增值,并且可以通过耕种土地领取补贴,土地纠纷便频频发生。源于土地承包引起的纠纷其主要表现形式有以下几种:

1.村干部违规发包、出租集体农用土地。多数承包合同不按出租程序和未经村民或村民代表会议讨论决定,村委会或个别人暗箱操作,擅自对外发包、出租集体农用土地,不仅剥夺村民的知情权和参与管理的权利,而且严重损害农民群众的合法权益。

2.集体农用土地“三过”问题突出。即出让、发包、出租和以土地使用权联营合作中,发包年限过长,用地面积过大,地价过低。一些项目使用年限超过30年,甚至在50年以上,面积数百亩乃至上千亩,造成农民自营土地严重不足。当各项惠农措施实施后,农民发现通过经营土地能发家致富时,早期的土地出让问题就凸显出来,纠纷就不可避免了。

3.集体农用土地租金上缴率低。土地流转后,承包户经常以经营不善为由,拒不履行合同,恶意拖欠地租款,严重损害村集体和农民利益,矛盾就此产生。

4.集体农用地流转过程不规范,造成土地权属不清,由此引发的社会问题时有发生。一是农业开发项目有相当部分土地权属不清,造成村集体经济组织之间、村经济组织与国营农场之间土地所有权的严重纷争。二是村委会与开发商签订的合同不规范、矛盾多。双方权利义务不明确,主要条款欠缺,因土地面积不清、租金调整不顺及土地转包、转租收益分配不公等引发的矛盾很普遍。

5.圈占囤积、炒卖土地及土地闲置现象十分严重。在一些农业发展条件好的村,一些开发商大量占有土地,但由于开发的资金技术未落实,土地被长期闲置丢荒,一些开发商占有土地并不是为了自己开发经营,而只是为了囤积、炒买炒卖,当农民望着长期丢荒的土地想耕种又无权耕种时,长期的积怨就此爆发。

三、当前农村土地纠纷的特征

(一)数量和规模日益扩大

从农村土地纠纷的数量与规模来看,都朝着日益扩大的方向发展。有下列三组数据为证,数据一:海南省信访局的最新数据显示,20081-10月共接待土地纠纷信访47起,1895人次,这些纠纷牵涉面广,影响大,对各级政府的正常工作秩序造成不同程度的影响。数据二:近年来,基层法院受理土地纠纷案件数量巨大,2002年至2006年,海南省中级人民法院辖区基层法院共受理299件,平均每年50件。这些案件都有一个共同点,就是案情复杂,很多问题无法通过法律途径来解决。数据三:2的数据来自近三年海南省统计局、国家统计局海南调查总队开展的全省新农村监测问卷调查,数据显示,近年来,我省土地的纠纷数量居高不下。

2                  

 

2006

2007

2008

调查村(个)

456

455

475

土地纠纷()

1103

1301

1199

林地纠纷()

409

445

536

其他纠纷()

607

592

518

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   以往的农村土地纠纷具有分散性的特征,但现在的土地纠纷却涉及多人利益,易引起群体性纠纷,极具社会震荡性,处理不好就会引起社会的不稳定。我省西部某县东村的土地纠纷就引发多起流血事件,纠纷拖延多年。

(二)范围具有外部性和扩张性

现在的土地纠纷既有村民与村民之间、村民与集体之间的纠纷,又有村与村之间、村与单位、村与政府的矛盾与冲突。这使农村土地纠纷在形成原因和解决方式上变得复杂多样。

农村土地纠纷除了上述两个特征之外,在类型上具有阶段性,内容上具有经济性和政治性,致因上具有复杂性和层次性。农村土地纠纷已构成我国当前社会矛盾和纠纷的重要组成部分。

四、现行土地征用制度的缺陷

(一)征地补偿标准不合理

现行农地征用的补偿是以土地前三年年均产值为基准确定的,简称“产值倍数补偿法”,不尽合理。首先,传统农业产值不能反映现代农业的真实价值;其次,以产值为依据确定的补偿标准不能补偿农民失去的利益。原因之一是,失地,农民就失去了生活保障;原因之二是,失地,农民就失去了就业条件;原因之三是,失地,农民就失去了永久的财产和财产权利。土地是农民赖以安身立命的唯一资本,农民失地,失去的不仅仅是土地本身,而是一系列的权益和利益。因为他们的各种权利和利益都依附在土地上。

(二)征地补偿费的分配不明确

《土地管理法》规定的征地补偿共有四项:土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。《土地管理法实施条例》对这四项补偿分配作了规定,农民明确获得的是青苗补偿费和地上附着物补偿费,占征地补偿的比例不高,此外,条例对土地补偿费如何使用未作明确规定,对征地补偿安置费的分配缺乏具体细则,村组织留用管理不规范,部分地方的村干部侵占了农民的利益,结果造成征地补偿费的分配矛盾。

(三)征地程序有待规范

征地程序大体可分为申请与实施两个阶段。申请是指按照土地征用规划向上级主管部门申报,履行审批程序。实施阶段明确规定的程序是“两公告、一登记”,即公告征地方案、补偿安置方案和进行补偿登记。由于这些行为均由政府实施,因此操作必须严格规范。

(四)安置责任主体不明确,方式单一

对于失地农民的安置问题《土地管理法》只规定“各地方人民政府应当鼓励被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业”并没有明确安置失地农民的主要责任人,责任主体不明确,安置工作难免做的不够周全。现行的安置方式大多采取货币安置方式,即发放安置补助费后再无后续保障措施,因此,大部分农民都不得不落入失地又失业的困境。

五、解决失地农民问题的路径

(一)完善现行征地制度

在现行的土地征用制度下,由于对“公共利益”界定不清导致了“公共利益”不但不能起到相应的限制作用,而且还造成了许多“搭便车”的行为。另外,在巨额净租金的刺激下,政府征地的自由裁量权也进一步扩大。因此,应从规范政府征地行为和保护农民利益两个目标入手:第一,科学统筹规划。国土部门要依据科学合理的经济布局规划。第二,改革征地程序──保护农民知情权、话语权。现行的征地程序设置不合理导致了征地审批周期长、征地批后的“两公告一登记”制度难于落实及对农民的权益保护不足等问题。第三,改革征地补偿标准──保护农地产权权益。兼顾多方利益均衡,遵循市场原则对征地价格与农地产权进行匹配。

(二)建立健全被征地农民社会保障体系

土地对农民而言,有三种功能:所有权功能,就业功能、保障功能。农民土地被征用后,这三种功能都发生相应的转移:所有权从农村集体转移到国家,农民就业从农业转为非农业,保障由土地传统提供的土地保障转为现代保障。因此,要从制度上消灭和缩小城乡差别,建立失地农民基本生活保障制度、基本养老保障制度、医疗保障制度。改革和完善现有征地补偿费一次性货币发放的办法,以市场为导向拓宽安置渠道。只有妥善解决失地农民的生存、就业、养老问题,才能构建稳定和谐的社会。

  

   导:符国  

  笔:林志岩